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徐海云：垃圾焚烧收费低、征收难，对产业影响几何？
2024年11月01日 10:31:51
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来源: E20水网固废网 陈伟浩整理
在环保产业日益受到重视的今天，垃圾焚烧处理作为城市固废处理的重要手段之一，其可持续发展模式与经济效益的平衡问题愈发凸显。
中国城市建设研究院总工程师徐海云指出，当前垃圾焚烧处理领域正面临收费水平偏低与征收难度较大的双重困境，这对采用BOT(建设-经营-转让)模式、探索协同焚烧等而言，无疑构成了较大影响。这一现状不仅关乎垃圾处理效率与质量的提升，更深刻影响着整个垃圾焚烧产业链的健康发展与未来走向！
以下内容节选自《海云说》：
01
BOT模式是发展的决定性因素
虽然我国在汽车、高铁、电信等领域，通过技术引进与国产化发展取得了显著成就，但这些行业具有明确的产业特征和市场需求，与垃圾焚烧有着明显且鲜明的区别。
垃圾焚烧发电厂最初是由政府引进，而非企业(市场)的自发行为。在政府主导的模式下，垃圾焚烧发电行业的发展动力相对有限，因为政府通常采用“报销”制度，当面临技术和设备短缺时，更倾向于直接购买而非推动企业创新。相比之下，企业采取的“包干”制度更能激发其创新动力，推动技术进步和产业升级。
徐海云认为，国内垃圾焚烧发电领域之所以可以快速发展，跟BOT模式的关联度很大。垃圾焚烧属于市政领域，本身具有工业化的属性，设备和技术相对比较复杂，盈利模式的不确定性是企业进入和投资的主要障碍。
BOT模式确立了明确的盈利模式，让企业有了可行的商业模式，并通过提供稳定的收益预期，吸引了大量企业进入垃圾焚烧发电领域，推动了行业的发展。因此，BOT模式对垃圾焚烧发电行业的发展起到了决定性作用。
02
理想的BOT模式 垃圾处理费是关键
垃圾焚烧行业的快速发展，BOT模式无疑扮演了至关重要的角色。然而在超前规划的建设下，目前，我国垃圾焚烧的处理能力已经超过实际的焚烧量。
目前，我国生活垃圾焚烧能力已经超过100万吨/日，而国家十四五规划的生活垃圾焚烧能力是80万吨/日，也就是说已经提前、超额完成了十四五规划目标，甚至有些垃圾焚烧发电厂开始出现“吃不饱”的情况。
徐海云表示，从公共服务的视角出发，城市在处理垃圾时，为了确保系统的韧性和应对未来可能的增长或突发情况，如节假日垃圾量增加等，通常需要在设计能力上预留一定的富余。
比如实际需处理5000吨垃圾时，可能需要建设6000到7000吨处理能力的焚烧厂。所以，在项目建设时，设计处理能力一定要大于实际产生量，一般要预留出平均产生量10-20%甚至更多的富余比例，这样的设计不仅提升了系统的灵活性，也为未来的城市发展提供了空间。
但以BOT项目的运营特性（即按处理量收费）来说，超出的处理能力增加了企业的运营成本。从财务的角度，这种情况不仅增加了企业的投资，特别在国补退坡和垃圾减少的情况下导致了企业营收的显著减少，这一多一少，进一步加剧了企业的经营风险。
徐海云强调，在当前垃圾焚烧设施建设宏观上已经趋于饱和，但区域间发展相对不均衡时，该问题显得尤为突出。但对于超出的焚烧能力，这既是公共服务的重要保障，也是城市韧性的体现，因此，解决垃圾焚烧的富余能力不能只靠市场化。
理想的BOT模式应当寻求政府与企业之间的合理分担，不应完全由市场承担，政府应当承担起托底责任。其中，垃圾处理费是关键。
03
还未达到饱和状态 工业垃圾协同焚烧是趋势
虽然目前生活垃圾焚烧能力大于实际焚烧能力，甚至出现了一些垃圾焚烧企业“吃不饱”的现象，但在徐海云看来，垃圾焚烧行业还未达到饱和状态，也并不是“吃不饱”。
因为无论是中国台湾地区还是欧洲发达国家，主要采用的是协同处置方式，一般不会单独建设工业垃圾焚烧厂。在德国，部分危险废物，包括医疗垃圾，也尽可能地与生活垃圾一起协同焚烧，以实现规模效益。
根据欧洲统计：2020年欧洲生活垃圾焚烧厂焚烧量约为1亿吨，其中生活垃圾约为6千万吨，占60%；其余40%是来自工商业的垃圾。按照欧洲规划，到2035年，垃圾焚烧量将达到1.42亿吨，其中生活垃圾以及来自工业商业的垃圾各占约50%。
若按此比例来看，我国的垃圾焚烧发电厂还未达到饱和状态。因为按目前我国工商业的发展水平，工商业垃圾的产生量还达不到欧洲发达国家占比总量40%的水平。因此，徐海云认为，我们应将不同类别、不同产业，甚至是不同区域的废物进行协同处置。
04
协同焚烧需建立更公平合理的收费制度
早期，环保部(现环境部)要求工业垃圾不能进入生活垃圾厂，甚至还曾发生过某企业因为接收和焚烧工业垃圾被环保组织告到环保部的案例。此外，当时也有一些特许经营项目协议，将一般工业垃圾定义为不可接受垃圾，不允许进入生活垃圾处理厂，将其排除在外。
但是，如废弃鞋子可以作为生活垃圾，其生产过程中产生的边角料却被视为工业垃圾，不能运到生活垃圾焚烧厂进行焚烧，而且一般的工业企业又没有专门的垃圾焚烧厂，也不能长时间就地堆放，怎么办？
徐海云指出，这一问题的根源在于我国“条块分割”的管理体制。生活垃圾由住建部管理，而工业垃圾则不在其职责范围内。因此，住建部规划建设生活垃圾焚烧发电厂无法统筹工业垃圾。现在，环境部提出协同减量的方向，但具体如何协同仍需明确。此外，从某种程度上说，生活垃圾焚烧发电厂接收工业垃圾也不合理。因为当前生活垃圾处理的费用主要由地方政府财政支付，而工业垃圾处理的费用应由工业企业付费。当前，虽然工业企业也支付了一定费用，但并未达到市场价格。因此，工业垃圾进入生活垃圾处理厂实际上占了政府支付（纳税人）的便宜。
从政策上看，鼓励协同处置是大方向。一些地方在政策和实践上已有所突破，但仍需顶层设计。
例如，对于一般工业垃圾，应制定公开透明的价格机制，明确不同品质垃圾的收费标准及核查监控方式，让工业企业和焚烧企业可以相对明确地进行双向选择，特别是工业企业，如果觉得价格高，也可以方便地找到符合自己需求的处理厂，这将有助于促进协同处置市场的健康发展。
05
补贴退坡需相应提高垃圾处理费
2020年，垃圾焚烧方面出现了较大的政策变化，财政部、发改委、国家能源局发布《关于〈关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见〉有关事项的补充通知》。
按照这一政策要求，生活垃圾焚烧发电厂享受电价补贴时间约为10年，而我国生活垃圾焚烧发电厂BOT协议一般是25-30年，也就是生活垃圾焚烧发电厂一般在运行10年后将不在享受优惠电价。
徐海云表示，因为大多数垃圾焚烧项目都是采取BOT模式，所以如果国家把电价降了下来，生活垃圾焚烧处理费就应该相应上调。
但遗憾的是，目前大多数地方并没有提高处理费用，这对垃圾焚烧企业的收益造成了显著的影响，一些企业已经出现了不同程度的营收下滑，甚至出现营收、利润双下滑的情况。
污水处理和垃圾焚烧一样属于公共服务，污水处理费用一般都是随自来水向居民征收，国家也出台了相关文件，要实行全成本收费，包括污水处理过程中产生的污泥处理费用。
按理说，扣除垃圾发电收益以后，垃圾焚烧发电厂的投资建设运营全成本也应该由居民来支付，但实际上，该费用的承担者往往还是政府，而且收费水平与发达国家和地区相比无论是绝对值还是相对值都很低。
例如，2022年德国家庭生活垃圾处理支出月平均12-20欧元，平均占家庭支出比0.4-0.7%；2023年瑞典人均支出生活垃圾费用1200瑞典克朗(不含税)，相当于人民币808元，瑞典垃圾焚烧厂收取处理费830瑞典克朗/吨(不含税)，相当于人民币559元/吨。
中国台湾的家庭垃圾焚烧收费约为2000-3000台币(约合450-670元)/吨，而在居民生活垃圾之外，中国台湾事业垃圾处理收费一般约4000-5000台币(约合900-1100元)/吨，高的甚至达到8000台币(约合1800元)/吨，工业垃圾协同焚烧已经成为垃圾焚烧发电厂重要营收来源。
目前，大陆生活垃圾收费水平在人均40元/年左右，垃圾焚烧发电厂收费在80元/吨左右，都存在较大的提升空间。
然而，提高生活垃圾处理费并非易事，征收难度较大，需要考虑到居民收入差异、收费方式等因素，特别在政府的财政压力较大的情况下，如何找到一种有效又可行的收费方式，是当前亟待解决的问题。
徐海云认为，未来，垃圾焚烧厂营收的增长预期主要有两个方面：一是污染者付费制度的切实执行；二是基础能源价格的上升。
原标题：徐海云：垃圾焚烧收费低、征收难，对产业影响几何？
关键词：
垃圾焚烧,生活垃圾处理
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